‘Ik wilde niet in mijn eentje in een kamertje onderzoek doen’
De Eerste Kamer is een prachtige plek voor werk en onderzoek, weet stafmedewerker en promovenda Juliette Ermers. Naast haar werk op deze historische plek onderzoekt zij de vraag hoe het parlement grip kan krijgen op de algoritmische uitvoering.
In 2022 stelde de Eerste Kamer der Staten-Generaal een rapportage op in samenwerking met het onderzoekinstituut Rathenau over de groeiende invloed van algoritmes en digitalisering op wet- en regelgeving. Luuk Van Luijk is eerste plaatsvervangend griffier en directeur Inhoud. “Het werd duidelijk dat de Eerste Kamer structureel meer aandacht moest gaan geven aan die ontwikkeling. Daarnaast wilde de Kamer de deskundigheid over het onderwerp versterken bij de Kamer zelf door middel van wetenschappelijk onderzoek. Bijvoorbeeld door het aannemen van een promovenda. Wij zochten iemand die beschikbaar was om hier te werken en affiniteit had met het onderwerp.”
Bachelor, Master, nu PhD
Juliette Ermers gaf op dat moment nog les aan Bachelor studenten Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit Utrecht (Utrecht University). Al in haar studententijd werkte zij als student-assistent samen met hoogleraar staatsrecht Prof. mr. dr. Jurgen Goossens. Zij raakte onder andere betrokken bij het interdisciplinaire onderzoeksproject CHAIN, dat zich richt op de inzet van nieuwe technologieën, zoals blockchain, door de overheid. “Dat is waar recht en technologie voor mij samen kwamen,’ zegt Juliette. Zij heeft een dubbel Bachelor programma gevolgd (Liberal Arts & Sciences en Rechtsgeleerdheid) en vervolgens een Extended Master Publiekrecht en Arbeidsrecht behaald aan Tilburg University. Ze werkte nog even in de advocatuur, maar ze besefte dat haar passie elders lag. Lesgeven aan Bachelor studenten Rechtsgeleerdheid beviel haar goed. Maar het allermeest houdt ze van onderzoek doen.
Hybride vorm
Via Jurgen Goossens hoorde ze dat er een duale promotieplek in de maak was bij de Eerste Kamer. Juliette zegt: ‘Gedurende mijn studententijd ontwikkelde ik een passie voor onderzoek en groeide mijn interesse in het volgen van een PhD-traject. Maar ik wilde niet in mijn eentje 5 dagen per week onderzoek doen in een kamertje. Dus toen ik hoorde van deze positie in Den Haag als onderdeel van de staf van een Kamercommissie, werd ik steeds enthousiaster.” Na gesprekken met de Eerste Kamer, de universiteit en I-Partnerschap bleek Juliette de kandidaat bij uitstek. Sinds 1 december 2023 werkt zij fulltime bij de Eerste Kamer, twee dagen als stafmedewerker voor de nieuwe commissie Digitalisering en drie dagen per week aan haar onderzoek. In haar rol als stafmedewerker voor de commissie Digitalisering werkt ze nauw samen met plaatsvervangend griffier Kim van Dooren. Luuk zegt: “Ik geloof in de wisselwerking tussen onderzoek en toepassen in de praktijk. Daarbij was het prettig dat I-Partnerschap ons hielp met het ‘huiswerk’, zoals de arbeidsovereenkomst en andere administratieve zaken; dat is goed geregeld.”
Algoritmische systemen
Het promotieonderzoek van Juliette staat onder begeleiding van hoogleraar Staatsrecht Prof. mr. dr. Jurgen Goossens (Universiteit Utrecht), met dr. Erna Ruijer (Ph.D) (Universiteit Utrecht) en dr. Eva van Vugt (Maastricht University) als copromotoren. Haar onderzoek concentreert zich op de vraag hoe het parlement voldoende grip kan krijgen op de algoritmische uitvoering door het versterken van de informatierelaties en verantwoordingsmechanismen tussen parlement, regering en uitvoeringsorganisaties. Om uit te leggen wat dat betekent, schetst Juliette eerst het historisch kader.
Toen de nachtwakerstaat transformeerde in een verzorgingsstaat, nam de overheid een breder scala aan taken op zich, waarvoor gespecialiseerde kennis noodzakelijk was. Deze expertise bevond zich vooral bij het bestuurlijk apparaat, wat ertoe leidde dat het parlement een deel van zijn regelgevende bevoegdheden en discretionaire beslissingsruimte overdroeg aan het bestuur. Dit proces markeerde de opkomst van de zogenaamde ‘administrative state’, waarin het bestuur een steeds dominantere rol kreeg ten koste van de traditionele rol van het parlement.
Inmiddels heeft er een evolutie plaatsgevonden naar een ‘algoritmische’ administrative state. Sinds de jaren ’90 zet het bestuur op grote schaal algoritmische systemen in. Dit kunnen simpele algoritmes zijn: als persoon X is geboren op datum Y, dan is datum Z zijn pensioendatum en krijgt hij vanaf die datum een AOW-uitkering toegekend. In toenemende mate worden er echter ook zelflerende algoritmes ingezet, die gebaseerd zijn op statistische waarschijnlijkheid en zelf patronen kunnen identificeren in grote hoeveelheden data.
Digitalisering versterkt zo de bestaande dominantie van het bestuur. De Toeslagenaffaire heeft aangetoond wat er kan gebeuren als het parlement onvoldoende grip heeft op de algoritmische uitvoering. Dit heeft een deuk geslagen in het vertrouwen van de burger in de overheid.
Blackbox
In de algoritmische administrative state weet het parlement het bestuur niet meer goed te controleren. Inmiddels is het zelfs zo dat niet het bestuur, maar de programmeurs veel macht in handen krijgen. “Neem de vertaling van wetten naar machinetaal, zodat wetgeving geautomatiseerd uitgevoerd kan worden. Onze wetteksten bieden ruimte voor interpretatie. Het zijn technici die de ruimte vastleggen in ICT-systemen. Zij maken een vertaalslag.” Juliette: "Waar het pas echt zeer spannend wordt, is wanneer algoritmische systemen zelflerend zijn en beslisregels in het systeem zich gedetailleerder doorontwikkelen zonder dat hierop democratische controle plaatsvindt. Waar de discretionaire macht al begon te verschuiven van het bestuur naar de programmeurs, verschuift deze nu in zekere zin ook naar de algoritmische systemen zelf. Dat gebeurt in een blackbox, daar heeft dan niemand nog volledig zicht op." Dit roept fundamentele constitutionele vraagstukken op.
Bescherming
Juliette zal focussen op de vraag hoe het parlement zijn positie in het parlementair stelsel kan versterken en zodoende grip kan krijgen op de algoritmische uitvoering. Daarbij zal ze in het bijzonder oog hebben voor de informatierelaties en verantwoordingsmechanismen tussen het parlement, de regering en uitvoeringsorganisaties. “De laatste jaren is er steeds meer aandacht voor de informatierelaties tussen deze actoren en de vraag hoe en in welke mate de overheidsactoren verantwoording moeten afleggen. Een belangrijke oorzaak van de Toeslagenaffaire was een gebrekkige informatievoorziening aan het parlement. Daarnaast leidde een cultuur van het afbakenen van deelverantwoordelijkheden ertoe dat niemand de verantwoordelijkheid voor het geheel nam. Voor het vertrouwen van de burgers is het cruciaal dat burgers begrijpen wat de overheid doet en wie finaal verantwoordelijk is. Dit wordt nog pregnanter in het tijdperk van de algoritmische administrative state.” Voor het empirische deel van haar onderzoek, gaat Juliette interviews afnemen met uitvoeringsorganisaties, Kamerleden en experts om vast te stellen wat er goed gaat en waar de knelpunten liggen.
Feestelijk onthaal
In december 2023 werd Juliette Ermers feestelijk onthaald door Luuk Van Luijk, Remco Nehmelman en Kim van Dooren. Vanuit Universiteit Utrecht was Jurgen Goossens erbij en namens I-Partnerschap Sanela Hujdur.
Het I-Docotraatsprogramma van I-Partnerschap heeft de Eerste Kamer geholpen met de totstandkoming van de duale promotieplek door te helpen met de arbeidsovereenkomst en andere administratieve zaken. Het I-Doctoraat verbindt het netwerk van universiteiten aan het rijksnetwerk en aan rijksorganisaties. Zo wordt kennisdeling- en ontwikkeling binnen de overheid continue gestimuleerd. Tegelijkertijd helpt het I-Doctoraat bij een goede landing van de duale promovendi binnen de Rijksoverheid.
Waardevolle I-toptalenten en nuttige wetenschappelijke kennis
Met een duale promovenda haal je als rijksorganisatie voor vijf tot zes jaar I-toptalent in huis dat wetenschappelijk onderzoek doet én meewerkt als collega. De tussentijdse onderzoeksresultaten zijn meteen toe te passen in de praktijk. Zo kun je duurzame stappen zetten in rijksbrede I-vraagstukken als informatiehuishouding, cybersecurity, data en AI.
Meer weten? Lees verder op op onze website of neem contact op met I-Partnerschap via i-partnerschap@rijksoverheid.nl.