Rik Braams: ‘Ambtenaren moeten leren omgaan met onzekerheid’
Hoe kunnen overheden aan de slag met transities? Dat is de centrale vraag achter het promotieonderzoek van innovator en transitiewetenschapper Rik Braams. Eind 2023 promoveerde hij bij het Copernicus Institute of Sustainable Development met het proefschrift Transformative Government. Hij werkte 8 jaar bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en sinds kort bij TNO Vector waar hij onderzoek doet en overheden adviseert hoe ze aan maatschappelijk transities kunnen werken. Wij vroegen hem hoe hij denkt dat overheidsorganisaties in tijden van transitie, met innovatie om kunnen gaan.
Als instapmodel voor zijn proefschrift maakte Rik een licht verteerbaar magazine, met handige tips en prikkelende columns. Slim, want zijn bevindingen zijn ook interessant voor transitie-leken. Vanuit zijn vakgebied probeert Rik namelijk antwoord te geven op de vraag wanneer een ambtenaar aan de slag mag met vernieuwing. En dat is belangrijk volgens de wetenschapper. ‘Voor een systeemverandering in de landbouw, zorg of op het vlak van mobiliteit, heb je ambtenaren nodig. Maar als een goede ambtenaar stellen ze zichzelf regelmatig de vraag: mag ik acteren? Ze zijn immers niet democratisch gekozen. Ze kijken voor een antwoord op die vraag naar de bestuurskunde, terwijl de transitiewetenschap uitlegt welke dynamiek er nodig is voor systemische veranderingen en welke handvatten er zijn om hun rol daarin te pakken. Vanuit de transitiewetenschap zijn een aantal taken voor ambtenaren beschreven, maar ook daar blijft de vraag of er genoeg legitimiteit is om te handelen. Ze hebben democratische waarden hoog te houden. Ben je wel effectief of efficiënt? Is er geen willekeur en ben je rechtmatig bezig? Is er genoeg draagvlak in de samenleving? Tel daarbij dat ambtenaren functioneren binnen een enorm gelaagd systeem dat ze niet alleen nieuwe taken geeft voor transities en innovatie, maar ook grote nauwkeurigheid van ze eist. En hun werk is onderhevig aan de politiek die in veel gevallen naar de komende vier, vijf jaar kijkt, terwijl een ambtenaar naar de komende dertig jaar kijkt. Dat schuurt. Met name omdat voor veel transitie en innovatietaken de processen en procedures op voorhand niet scherp zijn. Het is een ingewikkeld speelveld.’
Ruimte maken voor vernieuwing
Rik begrijpt dat overheidsorganisaties en ambtenaren transities en innovatie met gemende gevoelens tegemoet treden. Hij legt het als volgt uit: ‘Transities zijn taaie kost. Je hebt te maken met partijen die belang hebben bij behoud van de status quo, domweg omdat ze er veel in hebben geïnvesteerd. Met systeemverantwoordelijkheid; ministeries en organisaties moeten hun bestaande waarden en de kwaliteit van hun werk hooghouden. Daarbij zijn ze erg afhankelijk geworden van de systemen waarmee ze werken. Veel mensen rekenen er immers op dat alles blijft werken zoals ze gewend zijn. Zoals bijvoorbeeld bij de Belastingdienst of in het zorgdomein. Eigenlijk moet je bij organisaties waar men erg hecht aan het bestaande, strategisch nichemanagement voeren. Eerst heel helder hebben op welke punten nieuwe dingen het meest effectief zijn en diagnosticeren waar er onduurzaamheid in het systeem zit. Daarnaast moet je zelf de wet- en regelgeving aanpassen om een restrictiever beleid te voeren en het onduurzame moeilijker te maken en de keuze voor innovatie eenvoudiger. Tegelijkertijd moet je volwassen en volwaardige alternatieven voor het onduurzame ontwikkelen. Want, wanneer de tijd rijp is, wil je beschikken over een breed scala aan innovaties .’
Missiegericht innoveren
In de laatste jaren is de overheid verschoven van aanbod gedreven innoveren naar vraag gestuurd innoveren. Met deze missieaanpak geeft de overheid (in samenwerking met de markt en de samenleving) aan welke grote problemen moeten worden opgelost met innovaties. Denk aan vragen als: hoe kunnen we oceanen plasticvrij maken, of Alzheimer de wereld uit helpen? Missie gedreven innoveren vraagt goed nadenken over met welke partijen je samenwerkt. Bepaalde partijen hebben belang bij de status quo omdat hun business case daarop gebaseerd is en ze daarin geïnvesteerd hebben. Dit vraagt ook vernieuwing in de governance, want als je altijd dezelfde manier blijft werken en te sterk vasthoudt aan oude waarden, wordt innoveren lastig. Van de grote, gevestigde bedrijven hoor je als overheid wel. Die hebben fte’s die ze vrij kunnen maken voor innovatie en de lobbykracht om in de Tweede kamer van zich te laten horen. Maar de kleine koplopers kennen de institutionele wereld nog niet zo goed. Laat staan dat ze de mankracht hebben om te lobbyen. Daarom moet je naar het systeem kijken en het aanpassen zodat nieuwe elementen ruimte krijgen om te landen. Doe je dat niet, dan versterken je innovaties het oude systeem. Uiteindelijk doe je dan niks nieuws. Je bent alleen maar aan het optimaliseren. Daardoor wordt het oude steeds moeilijker, tijdrovender en duurder om te vervangen. Voor transities is het heel belangrijk dat er dat er een aanvulling komt op het begrip van hoe je met innovatie om moet gaan’, legt Rik uit.
Omgaan met onzekerheid
Het idee van een transitie of innovatie in gang zetten kan met deze kennis in het achterhoofd, voelen als een enorme opgave. Maar dat hoeft het niet zo te zijn. Rik ziet het als volgt ‘Innovators en hun directe collega’s begrijpen elkaar vaak niet goed. De één vindt het haar rol om aan dit soort systeemverandering te werken, terwijl de ander veel meer de systeemverantwoordelijkheid voelt en daarom wil vasthouden aan het bestaande. Maar daarvoor is vertrouwen nodig in de nieuwe oplossing. Dat krijg je alleen door een oplossing vaak en grondig te testen. Voor een enkele positieve pilot gooi je het hele systeem immers niet om. Daar komt innovatiemanagement om de hoek kijken. Bij vernieuwing heb je altijd te maken met onzekerheid. Ik denk dat het goed is als ambtenaren hier beter mee leren omgaan. Binnen een bureaucreatie wordt onzekerheid vaak onterecht gezien als een risico. De minister, samenleving of het bedrijfsleven mogen geen last krijgen van jouw keuzes. Maar door een onzekerheid als een risico te labelen activeer je een risicorepertoire. Dan richt je je alleen nog op het mitigeren of beheersen van een probleem, terwijl onzekerheid van je vraagt om met nieuwsgierigheid uit te zoeken waar het ontstaat. Omgaan met onzekerheid en comfortabel worden met dingen-niet-weten kun je leren en oefenen. Door instrumenten te hebben en niet direct in een angstreflex te duiken. Op zo’n moment moet je even op je handen gaan zitten. Dus je kan er heel snel een dilemma van maken en het één of het ander kiezen. Maar wat de keuze ook is, het doet pijn. Niet kiezen en in de paradox blijven is ook een optie. Dan kun je helder krijgen dat er nog iets moet gebeuren met het vraagstuk en in de ongemakkelijke situatie uitzoeken wat je ermee wilt. Het is een capaciteit waar ambtenaren die werken aan transities en innovaties op geselecteerd en getraind moeten worden.’
Verandering doet pijn
Klinkt mooi, maar hoeveel ruimte is er binnen de Rijksoverheid om ‘het even niet te weten’ en het handelen uit te stellen? Van bovenaf opgevoerde tijdsdruk en dadendrang zorgt nog te vaak voor minder wenselijke oplossingen. Rik ziet dit ook en geeft uitleg aan het fenomeen: ‘Dat toont dus aan dat er nog geen goed transitie- of innovatiemanagement heeft plaatsgevonden. Dat het volwassenheidsniveau tekortschiet. Als je dat wel doet kun je een betere diagnose stellen en aanwijzen waar innovaties nodig zijn. En kun je adviseren: dit zijn de risico’s en dit weten we nog niet. Binnen de overheid zijn heel veel ministeries, en zelfs binnen de ministeries zijn enorme verschillen. Ik denk dat er zeker pockets zijn waar ze heel erg bezig zijn hun volwassenheidsniveau qua innovatiemanagement op te schroeven en ze er ook keihard aan trekken. Op projectniveau worden er zeker goede stappen gezet. Maar op veel plekken is er eigenlijk helemaal geen ruimte voor innovatiemanagement. Daar wordt men nog te veel geleid door de waan van de dag. Misschien is dat het wel dat de innovatievolwassenheid laag houdt. Dan kun je wachten tot het moment aanbreekt dat wat niet werkt pijn gaat doen en je aan de slag moet. Maar een transitie- of innovatieproces is nu eenmaal niet pijnloos,’ besluit hij zijn verhaal.
Meer weten?
Interesse in innovatiemanagement binnen de Rijksoverheid? Bekijk de website van Innoveren met Impact. Meer weten over transitiemanagement? Lees dan het magazine De Transformatieve overheid van Rik Braams.