Bouwen aan de uitvoering, terwijl de wet nog wordt geschreven

Wet en praktijk

Iedereen kent wel verhalen over arbeidsmigranten die te weinig betaald krijgen, onder erbarmelijke omstandigheden wonen, veel te lange werkdagen maken, of plots op straat komen te staan zonder werk en onderdak. Het zijn misstanden die meestal ontstaan bij malafide uitzendbureaus, detacheerders en payrollbedrijven. Een nieuwe wet moet ervoor zorgen dat die bedrijven alleen nog kunnen opereren als ze zich aan de regels houden. Dat is de Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten (Wtta).

Je hebt niks aan zo’n wet als je hem niet in de praktijk kunt brengen, dus moet er ook een uitvoeringsorganisatie zijn. Met beoordelaars die ook echt kunnen beoordelen. Dat is de Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt (NAU). Met het opbouwen van die autoriteit werd begonnen in 2023 – tegelijkertijd met het moment waarop toenmalig minister Karien van Gennip het wetsvoorstel indiende bij de Tweede Kamer. Het duurde tot eind 2025 tot de wet in beide kamers was aangenomen. Al die tijd bouwden kwartiermakers al aan de nieuwe uitvoeringsorganisatie. Op basis van een wet die nog in de maak was.

Nu vastleggen

'Die eerste twee jaar deden we eigenlijk of we al bestonden, terwijl dat niet zo was. We bedachten een systeem om mee te werken voor collega’s die er nog niet eens waren', zegt Joost Koning over deze ongebruikelijke werkwijze. Hij was eerst kwartiermaker en is nu teammanager informatievoorziening bij het nieuwe NAU. 'We waren nooit zo ver gekomen als we dat niet hadden gedaan.'

Joost heeft een voorbeeld. 'Omdat we de uitvoering tegelijk aan het ontwikkelen waren met de wet, kon ik in die wet laten opnemen dat de NAU een elektronische organisatie is. Dat was mijn initiatief, als expert op het gebied van informatievoorziening. Ik wilde geen papierwinkel. Maar ik wist ook: we móéten dat nu in de wet vastleggen, anders kan het straks niet.'

Nee zeggen

'Maar op het ministerie waren we daar nog helemaal niet mee bezig', zegt Jan ten Hoor, die vanuit het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid opdrachtgever was. 'Bij beleidsmakers ging er maar één vraag door het hoofd: krijgen we voldoende draagvlak in de Kamer? En dan opeens komt er iemand met vragen over hyperlinks, of met een plan voor een communicatiestrategie. Dat waren dingen die voor ons nog zó ver weg voelden.'

'Wij begrepen dan weer niet waarom alles zo láng duurde', zegt Nabil el Amrani, die ook kwartiermaker bij de nieuwe autoriteit was. 'Wij vonden die beleidsmensen maar traag. Wanneer konden we nou eindelijk eens starten? Het bleef maar gaan over de achterban, en over sociale partners. En dan wilde de minister opeens weer iets. Wij zeiden dan: “Je moet gewoon nee zeggen tegen de minister.” Maar dat was ondenkbaar bij beleid.'

'Dat kan helemaal niet'

Nabil lacht er nu om. 'In zo’n parallel traject ontdek je dat je echt met verschillende bloedgroepen te maken hebt. Wij waren geen beleidsmakers. Zij geen uitvoerders. En de fout die je in het begin maakt, is dat je in je eigen kamer gaat zitten werken aan iets, en het resultaat pas deelt met de anderen als je klaar bent. En dan zeggen zij doodleuk: “Maar dat kan helemaal niet.”

Joost herkent dat. 'Als uitvoerder zie je sneller praktische bezwaren. Ik noem maar wat: vanuit beleid werd bedacht dat er gegevensuitwisseling met de Belastingdienst moest komen. Dat klinkt als een goed idee. Maar het ligt ingewikkeld. Ik weet dat we die gegevens alleen als contra-gegevens mogen gebruiken. Alleen om te controleren of je eigen gegevens kloppen dus; niet als nieuwe gegevens. Dan moet ik uitleggen: jullie beogen hier iets wat moeilijk uitvoerbaar is.'

Momentum afwachten

'Van dit soort dingen hebben we geleerd', zegt Nabil. 'Je moet constant met elkaar in gesprek blijven. En dan moet je ook meedogenloos eerlijk zijn. Niks inslikken; je moet precies zeggen waar het op staat.'

Jan is het daarmee eens. 'Je moet transparant zijn over de dingen die vanuit jouw perspectief belangrijk zijn. En ook uitleggen waarom dat zo is. In het begin zeiden wij soms tegen de uitvoerders: “Dat kan nu niet.” Maar we zeiden er niet bij waarom het nu even niet kon. Voor ons beleidsmakers sprak dat voor zich, maar voor de kwartiermakers niet. Dat zorgt dan voor onbegrip.'

'Uiteindelijk heb ik respect gekregen voor de beleidsmakers', zegt Nabil. 'Wat zij doen is topsport; ik had dat onderschat. Het werd mij duidelijk dat vertragen soms ook versnellen is. Dat je momentum moet afwachten, omdat als je dat niet doet, het allemaal nog veel langer gaat duren.'

Jan deelt dat gevoel. 'Binnen het ministerie denk je vanuit wetgeving en de tijdslijnen die daarbij horen. Opeens zit je aan tafel met mensen die heel projectmatig denken, en daar ook heel goed in zijn. Die opeens allerlei afkortingen gebruiken die wij helemaal niet kennen. Normaal zijn wij dat.'

Zien we hetzelfde?

De drie zien de samenwerking als een relatie. 'Het blijft botsen, en het blijft hard werken’, zegt Jan. ‘Het wordt nooit makkelijk.'

'Jullie werden ook wel eens gek van ons’, zegt Nabil. ‘Uiteindelijk was het voor ons allemaal een kwestie van emotie uitschakelen en doorgaan.'

Het leverde wel iets op. 'We hadden nooit zo snel na inwerkingtreding van de wet een uitvoerder gehad als we niet zo vroeg parallel waren gaan bouwen. Het meest glorieuze moment was een sessie die we hadden georganiseerd waarbij we als opdrachtgever en opdrachtnemer onze manier van samenwerking voor de toekomst gingen uitlopen’, vertelt Jan. ‘Toen zijn we gaan zitten, en hebben we elkaar gevraagd: zien we nou hetzelfde? Hebben we hetzelfde voor ogen? Het was een soort simulatie van hoe het verder zou gaan. We deden het samen, in gespreksvorm.'

Geen handboek

Er was geen voorbeeld voor de oprichters van de NAU. Geen handboek met de titel “Zo richt je een autoriteit op terwijl de wet nog in ontwikkeling is”. Ze moesten het zelf uitvinden, met elkaar. 'Ik ben er trots op dat we het zelf hebben gedaan, met alle kennis die voor handen was', zegt Joost. 'Je hoeft niet alles in te kopen; er is al veel kennis en kunde binnen de Rijksoverheid beschikbaar.'

En die kennis is door de totstandkoming van de Wtta en de NAU alleen maar gegroeid. ‘We hebben al onze documenten vrijgegeven’, zegt Nabil. 'Al onze formats, de plannen van aanpak, al onze ervaringen hebben we gebundeld in Blauwvonk. Beschikbaar voor de rijksambtenaar die in de toekomst ook aan de slag wil met het gelijktijdig ontwikkelen van beleid en uitvoering.'