APK voor waterveiligheid onder de loep genomen

Nieuwsbericht | 30-11-2023 | 09:07

Waterveiligheid Een groot deel van Nederland ligt onder de zeespiegel. Daarnaast stromen grote rivieren dwars door ons land. Dat maakt Nederland kwetsbaar voor overstromingen. Helemaal omdat we door klimaatverandering en zeespiegelstijging steeds vaker te maken zullen krijgen met hogere belastingen tegen de waterkeringen. Inmiddels beschikt Nederland over een stelsel van in totaal ca. 17.000 km aan primaire, regionale en overige waterkeringen. Zonder deze waterkeringen zou zestig procent van ons land regelmatig onder water staan. De veiligheid wordt gewaarborgd door een complex samenspel van dijken, duinen, dammen, kades en kunstwerken. Daarbij is de zwakste schakel in de keringen uiteindelijk bepalend voor het beschermingsniveau dat wordt geboden. In deze context gaat het enkel over de (3400km) primaire waterkeringen. Op 8 en 9 november meldde het NOS Journaal dat nieuw onderzoek naar voren bracht dat we in de verre toekomst rekening moeten houden met 2 tot 3 meter stijging van het water door klimaatverandering. Uit de meest recente beoordelingsronde blijkt dat 2.000 km aan dijken en dammen versterkt moet worden om te voldoen aan de normen met betrekking tot de overstromingskans. De ingeschatte kosten hiervan bedragen 24 miljard euro. Lees meer over waterveiligheid in Nederland

Allereerst, wie is Johan? Vertel eens wat over jezelf.

Ik heb een civiele en een bedrijfskundige achtergrond en opereer al 25 jaar in de waterwereld, hoofdzakelijk voor waterveiligheid. Ik heb aan een groot aantal tafels mogen snuffelen zowel over aanleg, onderhoud, beoordeling en indertijd ook toetsen. Sinds een jaar of drie zit ik bij het ministerie aan de voorkant van de beleidsontwikkeling. Daarmee ook het stuur in handen nemend om die leidinggevende rol binnen waterveiligheid in Nederland vast te houden en verder vorm te geven.

Hoe zorgen we ervoor dat we de ‘APK keuring’ en het ontwerp van de waterkering efficiënter maken, ook qua kosten, robuuster inrichten en toekomstbestendigheid? Daar gaat het BOI-programma over. Het huidige programma loopt nu na vijf jaar af. Het moment om te vragen: “Hoe gaan we verder in de toekomst?”

Er is dus een duidelijke faseovergang?

Ja, dat klopt. Het beoordelen van de waterkering gebeurt periodiek. Het BOI opereert landelijk. De waterschappen zijn verantwoordelijk voor beoordelen en ontwerpen, de Rijksoverheid voor het instrumentarium. Er zit een hele kennis-community achter. De minister is systeemverantwoordelijk. Iedereen heeft èn voelt ook de verantwoordelijkheid en de motivatie om hier wat mee te doen. Allemaal om de waterveiligheid te waarborgen. Het doel staat niet ter discussie. Dat zorgt voor een intrinsieke motivatie om ermee aan de slag te gaan. Dat maakt eigenlijk het advies van het reviewteam zo relevant: “Een pas op de plaats om vervolgens samen verder te gaan”. Het advies om goed naar de governance te kijken, wordt wel gevoeld door de betrokkenen.

Hoe bedoel je dat?

Je merkt dat er een uitstekende motivatie is (“We zijn toch zo goed met elkaar bezig en we moeten door.”) maar als je dan vraagt of we niet in de afgelopen jaren een scope creep hebben gehad? Zijn we niet te breed gaan werken? Doen we niet teveel als BOI zijnde? Laten we eens een stapje terug doen en erboven hangen. Dat is lastig omdat mensen het dan vaak persoonlijk maken: “Heb ik het dan niet goed gedaan?” En dan kom je een beetje in de spagaat van inhoudelijk de goede dingen doen, maar qua governance en organisatie toch even een stapje terug willen doen. Beseffen dat we veel belastinggeld aan het uitgeven zijn en zijn we dan nog steeds de goede dingen aan het doen en doen we die dingen ook goed genoeg?

Waarom eigenlijk een Gateway Review?

Het is me geadviseerd. We hebben als BOI een jaar of drie geleden een kritisch CIO-advies gekregen. Als BOI ben je eigenlijk een technisch programma met een heel grote ICT-component daarin. We zijn een kennis-gedreven programma waarbij de kennis uiteindelijk in ICT-componenten gaat landen. Bij het directoraat-generaal Water en Bodem wilden we het programma breder dan alleen de ICT-componenten laten bekijken, dus het hele programma. Het geadviseerde instrument daarbij was de Gateway Review.

Had je zelf al eerder ervaring met Gateway Reviews?

Nee, en dat is misschien mijn manco of geluk als je komt van buiten de overheid.

Ik heb wel het geluk gehad bij het Hoogwaterbeschermingsprogramma 2 (HWBP) betrokken te zijn geweest. Waarbij je als een soort auditor bij projecten langs gaat en de kritische externe blik op organisaties en projecten en inhoud mag loslaten.

Ik vind het ook fijn en prima als je af en toe een spiegel wordt voorgehouden. Juist ook heel nuttig als dat door onafhankelijke personen wordt gedaan, niet gehinderd door wat voor een voorgeschiedenis dan ook. Met een team met diepgang en ervaring. Collega’s die geen belang hebben, ook niet bij een vervolgopdracht.

Hoe vond je het zelf om geïnterviewd te worden? En heb je ook iets vernomen over hoe men de interviews ervaren heeft?

Omdat het in een zo geconcentreerde tijd zit en het allemaal zo bijna onder stoom en kokend water plaatsvindt, was er bijna geen gelegenheid voor de geïnterviewden om terug te koppelen over hoe het geweest is. Ik benadrukte van tevoren het belang om vrijuit te spreken, omdat de review onafhankelijk en collegiaal is.

Omdat het BOI zo breed is, was het wel een beperking om slechts 20 geïnterviewden aan te bieden. Het hadden er met gemak een stuk of 40 kunnen zijn.

Heb je van de geïnterviewden nog feedback gekregen?

Ik heb de feedback niet één op één teruggekregen maar pas in het gesprek na het aanbieden van het rapport. Daar kwam vooral de herkenning en erkenning naar voren van wat er door het reviewteam was opgeschreven.

De titel van het rapport ‘Een pas op de plaats om vervolgens samen verder te gaan’ lijkt ook te suggereren dat de samenwerking verder versterkt kan worden. Klopt dat?

Jazeker. We moeten nadenken over hoe we tot nu toe met elkaar bezig zijn geweest, georganiseerd zijn en of dat wel de meest optimale vorm is geweest.

Als ik kijk naar waterveiligheid in Nederland dan heeft er in 2017 een omschakeling plaatsgevonden van een overschrijdingskans van een waterkering naar een overstromingskans. Om dat heel makkelijk te vertalen: vroeger stonden we op de dijk en zeiden we tegen het water: “Je mag er niet overheen”. Nu draaien we ons om en kijken naar het achterland en vragen ons af hoe erg het is als het nat wordt. Men is na deze omschakeling aan de slag gegaan met een instrumentarium dat niet optimaal was. Gaandeweg is toen het huidige BOI ontstaan/georganiseerd, zonder dat van tevoren goed nagedacht was over contractvormen, verantwoordelijkheden en de betrokkenheid van stakeholders. Er was wel wat ingeregeld maar het is nooit goed gechallenged of we wel op de goede weg zaten. Juist nu bij de afronding van deze fase van BOI en nu we in 2024 weer verder gaan, kwam deze Gateway op het juiste moment. Een goed moment om een pas op de plaats te maken. Het lastige is wel dat het nog steeds voelt als: ‘doorlopen terwijl je je veters moet strikken’!

Er komen telkens nieuwe inzichten over de gevolgen van klimaatverandering, de dreiging van zeespiegelstijging en overstromingskansen ook vanuit de rivieren en overmatige regenval. Dat maakt dat de norm telkens hoger wordt, terwijl je aan het voorbereiden bent op een ander niveau. Hoe ga je daar mee om?

We praten over de hydraulische druk, dat wat er aan de buitenkant aan water tegen een waterkering aan kan komen te staan. In 2017 hebben we gekeken naar het risico op een overstroming en hoe erg we dat vinden. Het risicobeleid (uit 2017, red.) gaat uit van een kans op overlijden door overstroming van 1 op 100.000 voor elke Nederlander.

En in die gebieden waar bijvoorbeeld een groot economisch belang is of waar een ontzettend groot risico is op schade (denk aan een kerncentrale) of daar waar heel veel mensen bijeenkomen, daar kan die norm hoger gelegd worden. Die normen zullen ook periodiek aangepast moeten worden.

We hebben in principe een gelaagdheid naar hoe we naar waterkeringen kunnen kijken: we hebben een norm en daarboven ligt nog een interventiewaarde. Dat heeft er mee te maken dat we als je de interventiewaarde bereikt er altijd nog een tijd overheen gaat alvorens je tot een versterking of een ingreep over gaat. Dus het kan zijn dat de norm voor een waterkering op 1:10.000 ligt en je al bij 1:3.000 je interventiewaarde bereikt. Die normen liggen wel redelijk vast, zijn in 2017 vastgesteld en worden pas in 2035 opnieuw tegen het licht gehouden. We gaan nieuwe rekenregels en nieuwe klimaatscenario’s vanaf 2023/24 toepassen. De onlangs gepresenteerde nieuwe klimaatscenario’s moeten vertaald worden in afvoer-scenario’s en waterstandsveranderingen. Er is recent ook een tussenbalans gekomen van het Kennisprogramma Zeespiegelstijging. Alle getalswaarden die daaruit komen, moeten verwerkt worden in de modellen. De beheerders - dat zijn alle waterschappen en Rijkswaterstaat - moeten daarmee vervolgens uitrekenen hoe hun waterkeringen zich verhouden tot de norm. Die verhouding tot de norm kun je uitrekenen tussen de hydraulische belasting en de sterkte van je waterkering. Wat je eigenlijk doet is de overstromingskans uitrekenen. Hoe groot is de kans dat de gehele waterkering bezwijkt? Waar je voorheen eigenlijk al stopte met het bekijken of er een bres ontstond, ga je nu door totdat de hele waterkering bezweken is.

Is dat niet een beetje tasten in het duister?

Steeds minder op deze manier. Want we weten steeds meer. Dat is precies waar ons instrumentarium BOI voor dient. We zijn bezig met modellering, vertalen een IPCC-weergave over het klimaat. Dat berekenen we door naar afvoer-scenario’s en dat stoppen we in hydrologische- en hydrodynamische modellen. Die modellen komen van Deltares en van marktpartijen. Dat alles komt in databases waar beheerders hun beoordeling mee moeten doen. Die moeten weten wat de toestand van hun waterkering is en op die manier moeten ze komen tot een inschatting van de overstromingskans. Die zetten ze dan af tegen de norm. BOI faciliteert dat hele proces. Ons speelveld is ontzettend complex. We hebben toeleveringen, productie, klanten, stakeholders, een systeem verantwoordelijke, enzovoort.

In de vraagstelling was een mooie driedeling: de governance, de techniek en de omgeving. Die komen ook mooi in het rapport terug. Ben je over de input op deze punten tevreden?

Ja en nee. Ja, omdat er duidelijk nadruk gelegd is op die punten waarop ook de geïnterviewden de nadruk legden. Een beetje nee, als het gaat om het punt van de techniek. Uit de interviews bleek het meer een tweedeling, namelijk de governance en de omgeving. Wij dachten dat het spannend zou zijn tussen de techniek en ICT, maar dat is door een hoop geïnterviewden niet zo gesignaleerd. Op dit punt is ook niet een diepgaande reactie gekomen. Ik vind het juist wel van grote meerwaarde dat er op de onderwerpen governance en omgeving een impactvol advies is gegeven.

Ook positief uit de review komt naar voren dat je met BOI met zoveel stakeholders ook kunt leren van elkaar. Het lerende en ontwikkelende aspect is belangrijk.

Zouden andere overheidsorganisaties van jullie wat kunnen leren? Rijkswaterstaat heeft bijvoorbeeld goede programmamanagers, vooral bij de grote projecten. Is daar actie op of is het vaak toeval doordat mensen van baan verwisselen?

Vaak gebeurt dat door inderdaad het uitwisselen van mensen. Het reviewrapport zegt ook duidelijk: ‘Neem de mensen met een goede geschiktheid en niet de mensen die toevallig beschikbaar zijn’.

Wat we merken in onze omgeving is dat als je iets produceert en je legt het voor aan je stakeholders dan is vaak de eerste gedachte: what’s in it for me? Hoe raakt dit mij? Datzelfde geldt ook aan de voorkant met de productie. Hoe zit ik er in? Het lerende aspect kan je ontzettend helpen als je het doel centraler stelt. Dat het een soort cultuurwijziging kan zijn: “Help ik nu om het doel dichter bij te brengen?” Dat is een soort basishouding die er zou moeten zijn.

Er kunnen discussies zijn over bijvoorbeeld de hydraulische druk, vanwege de consequenties voor de te nemen maatregelen waar hoge kosten mee gemoeid zijn. Langdurige en kostbare trajecten met dijkverbredingen, versterking of uitkoop van huizen, enzovoort. Hoe gaat dat?

We hebben net een eerste landelijke beoordelingsronde gehad: LBO 1 (zie www.helpdeskwater.nl) Dat resultaat is door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) aangeboden aan de Tweede Kamer, daar wordt van ons uit een globale kosteninschatting en impactanalyse op geschreven. Die wordt binnenkort door de minister aangeboden aan de Tweede Kamer.

Daar gaat uitkomen wat in de komende jaren nodig is om de waterveiligheid op peil te houden. Het is wel een getal met een ongelofelijke bandbreedte. Hoe krijgen we dat getal wat stabieler en omlaag. Dat begint met te kijken naar de hele waterketen. Hoe ver zit ik van de norm af? Hoe gedetailleerd weet ik precies wat er met mijn waterkering aan de hand is? Als ik dat heel gedetailleerd weet, voorkom ik dat ik heel snel naar het HWBP ga met een traject van bijvoorbeeld 30 km en als ik heel goed naar mijn waterkering kijk, blijkt het mogelijk robuuster en blijft er wellicht maar 12 km over. Dit is de stabiliteitsdiscussie die bij het HWBP heeft gespeeld. Ons belang is om aan de voorkant te beoordelen en ontwerpen zo stabiel en gedetailleerd mogelijk te krijgen. Waar we nu helaas tegenaan lopen is dat de eerste landelijke beoordeling net is geweest en we nu aan de tweede gaan beginnen en gedetailleerder gaan kijken. Dus we hebben een inhaalrace te doen. Dus als we kijken naar wat nu de opgave is dan zit daar nog een hele brede bandbreedte op. In de komende 12 jaar gaan we die bandbreedte verkleinen.

Hoe gaan jullie nu verder met de aanbevelingen uit het rapport?

De ‘pas op de plaats’ betekent ook nadenken over wat de systeemverantwoordelijkheid van de minister voor waterveiligheid nu echt inhoudt. De inrichting van de wettelijke plicht of ook een leefbaar milieu? Ook definitiekwesties beslechten: wat is overlast en wat een overstroming? In Limburg was, hoe naar ook, het toch overlast.

Heb je zelf ook interesse om reviewer te worden?

Het lijkt me boeiend. Ik raad overigens het doen van een Gateway Review anderen zeer aan.

Soms hebben mensen angst om kritiek te krijgen, maar juist de spiegel voorhouden, voorzien van constructieve aanbevelingen, zou moeten leiden tot veel meer reviews. Daar wordt de overheid alleen maar beter van.