Sandra leest: Leren loslaten, 10 lessen over sturingsrelaties tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties
Rijksconsultant Sandra de Wit leest en recenseert boeken. Deze keer een boek over governance. Ze kijkt daarbij vooral naar de praktische bruikbaarheid ervan voor de Rijksoverheid. Deze keer is ‘Leren loslaten: 10 lessen over sturingsrelaties tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties’ van Sandra van Thiel aan de beurt. Benieuwd of het ook iets voor jou is? Lees Sandra’s recensie!
Ga terug naar de vorige pagina (Governance en leiderschap)
Uitvoeringsorganisaties als het UWV, de Belastingdienst en het CBR verschijnen niet altijd positief in het nieuws. Er lijkt van alles mis te gaan in de uitvoering van beleid. Is dat echt zo? En zo ja, hoe komt dat? In dit boek komt een genuanceerder beeld naar voren: veel problemen in de uitvoering worden veroorzaakt door de politiek en tekortkomingen in de aansturing door ministeries. De oplossing die vaak wordt gekozen, reorganisatie, gaat niet werken. In plaats daarvan moeten politici en ministeries meer leren loslaten en vertrouwen op en investeren in de professionaliteit van de uitvoering. Dit stelt bestuurskundige prof. dr. Sandra van Thiel van de Erasmus Universiteit Rotterdam in haar nieuwe boek ‘Leren loslaten’ waarin zij tien lessen presenteert voor de relaties tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties.
In 2012 leidde ze een parlementair onderzoek voor de Eerste Kamer naar de gevolgen van verzelfstandiging voor burgers. Het boek is geschreven op verzoek van een aantal uitvoeringsorganisaties, als bijdrage aan het debat over uitvoeringsorganisaties dat momenteel gaande is in Den Haag. Zo is recentelijk het eindrapport van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) opgeleverd. In het rapport constateert de commissie onder meer dat burgers in de knel komen door slechte samenwerking tussen kabinet, Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties. In het nieuwe regeerakkoord moet meer aandacht zijn voor de uitvoerbaarheid van beleid en de menselijke maat daarin, aldus de commissie.
De 10 lessen
Sandra schetst in dit boek de inzichten die zij heeft opgedaan in de loop van haar academische carrière. Deze bundeling is niet een eerste poging daartoe. De doorwerking van de opgedane kennis vond ze erg lastig: het onderwerp is niet sexy en de aandacht ervoor niet langdurig (en vaak alleen bij incidenten, dus negatief). Ondanks dat het onderwerp regelmatig werd doorgeschoven, is er in de loop der tijd toch meer aandacht voor het onderwerp gekomen, hetgeen resulteert in de volgende tien lessen:
- De vorm is niet bepalend, de relatie wel
De belangrijkste les over sturing van uitvoeringsorganisaties door ministeries is dat de juridische vorm niet bepalend is voor de sturing, het functioneren van de organisatie en de omgang tussen het ministerie en uitvoeringsorganisatie. Dat is een lastige les, omdat er veel verwacht wordt van structuuroplossingen, die makkelijker te realiseren zijn dan veranderingen in cultuur en omgang. En passant geeft van Thiel een mooi compact overzicht weer van organisatievormen. - Er zit geen systematiek in de gekozen organisatievorm
De huidige organisatievorm komt vaak voort uit de historie van de organisatie, soms uit een voorkeur voor een bepaald ministerie of een bepaalde beslisser, soms uit wat in zwang is op dat moment en soms uit gebrek aan kennis over alternatieven. Dit is ook niet erg, immers het is niet de vorm die bepalend is (zie les 1). Het meest interessante is de constatering dat de formele autonomie van de uitvoeringsorganisatie vaak niet overeenkomt met de feitelijke autonomie. Het is ook niet zo dat hoe verder weg een organisatie op afstand staat, hoe meer autonomie die heeft. De invulling verschilt per organisatie en soort autonomie (financieel, HRM, beleidsvrijheid etc.). - Nieuwe verhoudingen vragen om nieuwe instrumenten
Er moet duidelijkheid zijn over de uitgangspunten van de wederzijdse relatie. Dat vereist dat ministeries en uitvoeringsorganisatie samen rond de tafel gaan zitten en een open gesprek daarover voeren. Je kunt een sturingsrelatie namelijk niet opleggen. Van Thiel maakt dit duidelijk aan de hand van een indeling van instrumenten voor sturingsrelaties gebaseerd op de bestuurskundige modellen ‘Principaal-agent’ en ‘Stewardship’. - Zet geen knip tussen beleid en uitvoering, maar behoud de cyclus
Door knippen gaan belangrijke feedbackmechanismen verloren. Advies van de schrijver is dan ook om uitvoeringsorganisaties vroegtijdig te betrekken bij de voorbereiding en het ontwerp van nieuw beleid. - Leer loslaten
Bij een besluit tot verzelfstandiging is er vaak wel veel aandacht voor het ‘kind’ (de uitvoeringsorganisatie), maar niet voor de nieuwe rol van de ‘ouder’ (het ministerie), waardoor ministeries vaak in oude reflexen blijven hangen, met name het hiërarchisch sturen van de uitvoering om de controle te houden. Remedie is om een gelijkwaardige relatie op te bouwen. - Ministeries, leer van elkaar en van elders
Door verkokering blijft kennis van en ervaring met relatiemanagement nu vaak binnen de koker; uitwisseling ervan is wel zeer waardevol. Ook is het belangrijk om lessen te leren van, en samen met, uitvoeringsorganisaties. Beleid en uitvoering zijn twee werelden. Kennis van beide bevordert de kwaliteit van relaties en relatiemanagement. - Heb realistische verwachtingen van verzelfstandiging
Voorafgaand aan de opdracht om een nieuwe taak uit te voeren, zou, als onderdeel van uitvoeringstoetsen, moeten worden doorgerekend wat de verwachte kosten zijn voor de uitvoeringsorganisatie. - Beter voorkomen dan genezen
Een goed doordacht ontwerp vooraf kan veel problemen later in de relatie voorkomen: het motief voor verzelfstandiging moet helder zijn, het ontwerp moet samen gemaakt worden, alle informatie dient openbaar te zijn om een gedegen afweging te kunnen maken, er moeten duidelijke afspraken zijn over de bevoegdheden, verantwoordelijkheden, informatiestromen en overlegvormen tussen ministerie en uitvoeringsorganisatie en tenslotte is het nodig regelmatig te monitoren en evalueren. - Wees niet alleen geïnteresseerd als er wat aan de hand is
Zo lang het goed gaat, is er vaak weinig aandacht voor de uitvoering. Maar opbouwen van vertrouwen, het ‘no surprises-principe’ en het samen werken aan goed beleid en goede uitvoering vereist regelmatig contact, in goede én slechte tijden. - Investeer in kennis en opleiding van alle betrokkenen
Meer informatie is benodigd met betrekking tot aantallen en vormen van uitvoeringsorganisaties en deze moeten eenduidig beschikbaar zijn. Ook kennismanagement in de vorm van handreikingen is noodzakelijk om medewerkers te faciliteren.
'Dit boekje is een aanrader voor iedere betrokkene in de driehoek politiek-beleid-uitvoering'
De vraag of het boek bruikbaar is binnen de rijksoverheid is eigenlijk niet aan de orde. Het is namelijk geschreven voor beleidsmakers, politici en beleidsuitvoerders. Hoewel de lessen zijn geformuleerd op het niveau van de rijksoverheid, gelden ze evenzeer voor de andere overheden zoals gemeenten, die vaak met vergelijkbare problemen te maken hebben. Zeker in het licht van de recente aandacht voor uitvoeringsorganisaties.
Sandra van Thiel doet inmiddels zo’n 25 jaar onderzoek naar uitvoeringsorganisaties en geeft regelmatig advies aan ministeries en uitvoeringsorganisaties. In dit boek heeft ze haar opgedane kennis samengevat in tien lessen. Alle lessen zijn daarbij gebaseerd op wetenschappelijke bronnen, uit binnen- en buitenland.
Daarnaast geeft zij praktische oplossingen. Er zijn lessen over nieuwe instrumenten die ingezet kunnen worden door ministeries, maar ook laat ze zien welke competenties nodig zijn voor goed relatiemanagement. Ten slotte doet zij een oproep om meer te investeren in kennis van de uitvoering bij de politiek én bij ambtenaren.
Sandra concludeert
Het boekje is niet lijvig, maar dat wil zeker niet zeggen dat het niet waardevol is. Sterker nog: dit boekje is een aanrader voor iedere betrokkene in de driehoek politiek-beleid-uitvoering. Het biedt vele aanknopingspunten om de relatie tussen politiek, beleid en uitvoering verder te ontwikkelen. Alle lessen zijn gebaseerd op wetenschappelijke bronnen, terwijl het boekje tegelijkertijd handzaam en toegankelijk blijft voor de lezer.